El invierno llama a la puerta (José Antonio Sabadell) Artículo publicado en Política Exterior 189, mayo de 2019
Estamos a las puertas de un modelo que se contrapone al establecido tras la Segunda Guerra Mundial. Lo nuevo está naciendo, pero lo viejo aún define la realidad. Son tiempos inestables y peligrosos.
El invierno llama a la puerta.
José Antonio Sabadell
(Política Exterior 189, mayo de 2019)
Estamos a las puertas de un modelo que se contrapone al orden liberal establecido tras la Segunda Guerra Mundial. Lo nuevo está naciendo, pero lo viejo aún define la realidad. Son tiempos inestables y peligrosos.
En 2003 la Estrategia de Seguridad de la Unión Europea partía de la idea de que Europa nunca había sido tan próspera, tan segura ni tan libre como entonces. 13 años más tarde, en 2016, la nueva versión del documento había cambiado radicalmente el tono optimista anterior, advirtiendo desde sus primeras frases que vivimos tiempos de crisis existencial dentro y fuera de la Unión Europea e insistiendo en que la propia Unión está amenazada.
Qué ha sucedido en Europa y en el mundo en los últimos 15 años que justifique este cambio radical de perspectiva?
La pregunta es particularmente relevante porque esta transformación no viene determinada por una acumulación de acontecimientos aislados, sino que se trata una “nueva normalidad”, un cambio global de paradigma del que los diferentes acontecimientos no son sino manifestaciones parciales.
No nos enfrentamos a una época de cambios, sino a un auténtico cambio de época. Estamos a las puertas de un nuevo modelo de relaciones sociales, que afecta tanto a la organización interna de los Estados como a las relaciones internacionales y que se contrapone claramente al orden liberal occidental establecido tras la Segunda Guerra Mundial.
1.- ¿En qué consiste el orden liberal Occidental?
Después de 1945 la experiencia directa del totalitarismo, tanto en el fascismo ya derrotado como en el comunismo aún entonces amenazante, obligó a los gobiernos occidentales de la época a organizarse como alternativa a proyectos políticos que subordinaban los individuos a la comunidad.
Así, los Estados Occidentales se configuraron como gestores de la diversidad, es decir, comunidades políticas que renunciaban a una visión identitaria y a una definición de objetivos colectivos, para concentrarse en la administración económica y la estabilidad política como medios para asegurar un orden social en el que los individuos pudieran desarrollarse de manera plena.
Este orden social fue posible gracias al establecimiento del Estado de Bienestar, que pretende distribuir de manera equitativa en todas las capas de la sociedad los frutos de la economía de mercado. Es importante no infravalorar la trascendencia de esta decisión, que alteraba la lógica librecambista imperante hasta entonces y ponía al Estado en el centro de la toma de decisiones económicas. El informe Beveridge, publicado en 1942 y que sentó las bases de este sistema en el Reino Unido, señala expresamente que un momento revolucionario en la Historia del mundo es tiempo para revoluciones, no para ajustes.
En el contexto global las novedades no fueron menos intensas. Se reinventaron los mecanismos de cooperación internacional, definiendo una nueva época en la que la colaboración universal marcaría el orden mundial.
Esta profunda transformación, que consolidó el propio concepto de Comunidad Internacional, fue provocada por la conciencia de las trágicas consecuencias de la guerra y la consiguiente necesidad de encontrar un sistema que asegurara la paz y la estabilidad. Como señala Samuel Johnson, nada ayuda tanto a concentrar la atención de un individuo como la amenaza de una sentencia de muerte inminente.
La nueva visión se concretó en la creación de la Organización de Naciones Unidas, las Instituciones de Bretton Woods y los Acuerdos Comerciales del GATT (posteriormente transformados en OMC). En la ONU, la combinación de legitimidad y realismo definida por la interacción entre la Asamblea General y el Consejo de Seguridad puso en marcha un sistema que, en palabras de uno de sus primeros Secretarios Generales, no pretendía llevar a la humanidad al paraíso sino salvarla del infierno.
Los actores de la época eran plenamente conscientes del carácter fundacional de este período y de su responsabilidad en la definición de un nuevo orden internacional, como demuestra el hecho de que las memorias del entonces Secretario de Estado norteamericano, Dean Acheson, llevaran el significativo título de “Presente en la Creación.”
La Historia no circula sobre raíles, y como señala el propio Acheson, se escribe hacia atrás, pero se vive hacia delante. Nada está predeterminado. Las decisiones concretas tomadas en ese momento por personas concretas definieron un sistema radicalmente novedoso, que puso las bases para 70 años de paz y estabilidad sin precedentes.
Este modelo está hoy puesto en cuestión.
2.- Cuestionamiento del Orden liberal Occidental
Paradójicamente, es la misma sensación de inseguridad que existía después de la Segunda Guerra Mundial la que en estos momentos está provocando una reacción diametralmente opuesta, impulsando el aislamiento en lugar de la cooperación.
La raíz de la inseguridad actual es la conciencia de que el destino de los Estados y de los individuos ya no depende de sus propias decisiones y acciones, sino que la creciente interdependencia con actores cercanos y lejanos hace que las relaciones de una comunidad con el exterior condicionen significativamente el modelo de sociedad, las expectativas económicas y de empleo, la seguridad personal e incluso la propia identidad.
Los Estados no son capaces de proteger a sus ciudadanos y proporcionarles unas condiciones de vida aceptables, y las élites cosmopolitas gobernantes son percibidas como opuestas a los intereses de la mayoría de la población. El injustificable aumento de la desigualdad en los últimos tiempos ha contribuido sin duda a esta sensación de desprotección y abandono, fácilmente transformable en desconfianza o incluso resentimiento.
Si después de la segunda guerra mundial la percepción de una amenaza generó un modelo de mayor cooperación en el interior de los Estados y en la comunidad internacional, estos mismos impulsos llevan actualmente a una parte de la población a querer evitar cualquier relación con “los Otros”, para refugiarse en lo conocido, en su propia comunidad identitaria. Como señala Timothy Garton Ash, estos grupos no piden sólo una mejor distribución de los recursos, sino también de las oportunidades e incluso del respeto.
Esta reacción populista puede asumir diversas formas, a través de movimientos políticos o sociales reforzados por la capacidad de comunicación de las redes sociales, incluyendo el aislacionismo, el nacionalismo excluyente, el racismo, el extremismo, el rechazo a la inmigración, la islamofobia, etc.
El resultado es que la Humanidad se enfrenta hoy a riesgos sin precedentes en las peores condiciones posibles, con una interdependencia profunda y creciente que se desarrolla en un contexto de corrientes aislacionistas y fuerzas centrífugas que bloquean acciones que, para ser eficaces, necesitan ser compartidas.
Nuestras sociedades se encuentran desorientadas, divididas y paralizadas en momentos en los que necesitamos una conciencia bien definida de la gravedad de los desafíos, una visión compartida de las medidas que es necesario tomar y una voluntad decidida para aplicar los cambios necesarios.
Analicemos cada uno de estos procesos mentales de manera separada.
3.- Cómo hacer frente a esta situación.
A.- Toma de conciencia de la gravedad de los desafíos.
Para superar esta situación es necesario en primer lugar cobrar conciencia de la trascendencia de los cambios que estamos experimentando a nivel individual y colectivo.
La intensidad de la transformación no es menor que la que se produjo después de la segunda guerra mundial, pero la ausencia de acontecimientos dramáticos y su carácter progresivo hacen difícil visualizar su naturaleza exponencial e identificar su contenido. Viene a la cabeza la imagen de la rana hervida, sumergida inicialmente en agua tibia, que no se da cuenta de que la temperatura aumenta hasta que es demasiado tarde. No tenemos una idea clara de la temperatura actual de nuestro agua; pero parece evidente que está subiendo rápidamente.
El escenario internacional actual resultaba impensable hace sólo una década; junto al aumento brutal de la interdependencia y la reacción aislacionista que ha provocado, es importante recordar algunas otras tendencias interrelacionadas que se han hecho visibles en los últimos años y que determinan una situación de creciente inestabilidad.
En primer lugar, el vertiginoso desarrollo tecnológico. En el ámbito de la tecnología de la información y del desarrollo de las redes sociales hemos vivido una aceleración sin precedentes. Aún no entendemos suficientemente el impacto político de la Inteligencia Artificial y la utilización de Big Data, pero no cabe duda de que transformará significativamente la gestión pública de nuestras sociedades, como ya ha transformado la gestión de nuestras relaciones sociales
Un dato puede ayudar a entender dónde estamos realmente: actualmente las seis mayores empresas del mundo por valor de mercado son tecnológicas. 2 de ellas venden productos identificables, software o hardware; las otras cuatro basan su modelo de negocio en la gestión de nuestros datos.
Por otro lado, las consecuencias para el empleo de esta rapidísima evolución y el potencial aún apenas visible de la biotecnología nos obligan a revisar las nociones más básicas de nuestro contrato social e incluso de nuestro concepto de la vida humana.
Es imprescindible un acuerdo global que permita poner estos avances al servicio de la humanidad en su conjunto. Más allá de escenarios de ciencia ficción no completamente descartables, existe un riesgo cierto de avance hacia una desigualdad irreversible y un cuestionamiento de los mecanismos democráticos de participación política.
En segundo lugar, el regreso a una situación de competencia entre superpotencias, que revive algunos aspectos de la guerra fría, pero añade otros factores nuevos que hacen la situación aún más incierta y peligrosa.
El auge de China y su protagonismo global, ya indudable en el ámbito económico y de manera creciente en términos políticos, plantea un escenario novedoso en el que este país pugna por el liderazgo con Estados Unidos. Graham Allison en su obra “La Trampa de Tucídides” ha analizado los precedentes históricos en los que una potencia emergente se ha enfrentado a otra ya establecida, llegando a la preocupante conclusión de que en 12 de los 16 casos identificados la situación ha conducido a un enfrentamiento armado.
La nueva actitud de Rusia pone en cuestión el planteamiento de la seguridad en Europa y globalmente; independientemente de los motivos por los que hemos llegado a la actual situación, el hecho cierto es que Rusia ha adoptado un comportamiento provocador en algunos aspectos; su indudable poder político y militar contrasta con una fragilidad económica y demográfica, con consecuencias difíciles de prever.
Tal vez el desarrollo más sorprendente en este ámbito sea el unilateralismo de la administración norteamericana, que prolonga y profundiza la voluntad de Estados Unidos de reducir su papel en algunas regiones del mundo, añadiendo una profunda desconfianza en las instituciones multilaterales de todo tipo.
La manifestación más preocupante de esta rivalidad a tres bandas es el riesgo derivado del uso potencial de armas nucleares; pero además está generando ya una creciente polarización de la comunidad internacional, que se manifiesta en la utilización de todos los ámbitos de las relaciones internacionales como instrumentos para reforzar el poder geopolítico, incluyendo algunos que hasta ahora se han regido predominantemente por lógicas diferentes, como los intercambios comerciales, las decisiones judiciales, la política de sanciones y otros. Las diversas modalidades de guerras híbridas, reforzadas por instrumentos derivados de la tecnología de la información, se insertan asimismo en esta lógica destructiva.
En tercer lugar, la inestabilidad también ha aumentado en el mundo árabe. Las revoluciones que sacudieron esta región en 2011 pueden interpretarse como una extensión de los movimientos pro-democracia en Latinoamérica en los ’80, Europa en los ’90 y África a partir del principio del siglo XXI, sin perjuicio de que el modelo político al que aspiran las poblaciones árabes no sea necesariamente idéntico al occidental.
Su desarrollo y desenlace dejan una situación de evolución interrumpida, de movilizaciones por la Dignidad que no han logrado en muchos casos sus objetivos y en los que ha acabado imponiéndose una situación no muy diferente del status quo ante. Pero el regreso a las causas no suele ser un mecanismo efectivo para evitar las consecuencias; y la situación puede haberse alterado en detrimento de actores más moderados o mejor estructurados.
En cuarto lugar, es inevitable constatar la debilidad de la Unión Europea. Las sucesivas ampliaciones sin duda han dificultado la generación de consensos y la toma de decisiones. Pero más allá de estas dificultades de índole técnico-político, es importante no perder de vista el cuestionamiento de su filosofía derivado del auge de movimientos populistas, y que ha tomado forma concreta en el Brexit.
Resulta por otro lado significativa la constatación de que incluso en los casos de que Europa es capaz de superar sus diferencias, adoptar una postura común, y defenderla con convicción, los instrumentos de poder real de que dispone no son suficientes para hacer efectiva esta voluntad en un contexto de oposición con otros actores. La experiencia de la retirada norteamericana del acuerdo con Irán ha dado pie a una reflexión sobre la necesidad de una autonomía estratégica europea, que permita dotar a la Unión de medios políticos para poder tomar sus propias decisiones y aplicarlas en el ámbito internacional.
B.- Visión compartida.
Junto a la profundidad y extensión de los cambios, hemos de cobrar conciencia de su naturaleza global. El elemento común que une estas transformaciones es el brutal incremento de la interdependencia entre los diferentes países y regiones, que hace necesario que los temas sean abordados con una perspectiva de conjunto.
Esta interdependencia ha aumentado su impacto y visibilidad de manera exponencial en la última década, en particular a partir de la crisis económica de 2008, y alcanza su máxima expresión en desafíos existenciales, como el cambio climático o el control de las armas nucleares y en fenómenos que pueden alterar nuestro modelo de convivencia, como el control de la tecnología, la gestión de una economía globalizada, las migraciones, el riesgo de pandemias o el terrorismo internacional.
Todos estos desafíos comparten algunos elementos básicos, pero el más característico es que ninguno puede abordarse de manera aislada por un Estado, ni siquiera por los más poderosos. Lo que señalaba el Ministro de Asuntos Exteriores alemán hace algunos meses sobre Europa puede extrapolarse al mundo entero: hay dos tipos de países: los pequeños y los que aún no saben que son pequeños.
El enorme contraste entre los desafíos globales y las tendencias que conducen a la división de la comunidad internacional hace necesario replantear las nociones básicas de cooperación entre Estados y en el contexto global. Resulta indudable que sólo con una colaboración entre todos los Estados podremos hacer frente al cambio climático, porque no hay un planeta B; que en el caso de una pandemia como el ébola no basta con medidas individuales, incluyendo el cierre de fronteras, porque el riesgo existirá hasta que se ataque el origen y se encuentren remedios generales, y para ello es imprescindible una acción conjunta global; que la migración sólo puede abordarse de manera conjunta entre los países de origen, tránsito y destino; y así podríamos seguir.
Esta situación de división impide además aprovechar oportunidades reales, como el desarrollo de África, que exige una inversión económica y política considerable, pero que, en función de su evolución, puede marcar positivamente el progreso de la humanidad para las próximas décadas o convertirse en un desafío de muy difícil gestión.
C.- De la reflexión a la acción.
Las intensas transformaciones exigen una respuesta. Su naturaleza global sólo admite una respuesta conjunta por parte de la comunidad internacional. La pregunta que se plantea entonces es cómo hacer efectiva esta voluntad de cambio, lo que nos lleva a indagar sobre las instituciones y mecanismos de gestión de la interdependencia.
La evolución social y económica global ha ido por delante de la gobernanza y la regulación, como en la canción de Dire Straits “Telegraph Road”: primero vinieron las iglesias, luego las escuelas, después los abogados y más tarde las normas. Nuestra situación es similar a la del Oeste Americano en la época de su colonización, en la que la población y algunas instituciones ya están presentes sobre el terreno, pero las leyes no existen o no son impuestas uniformemente.
Hemos de repensar la gobernanza global porque sólo mediante una acción concertada podemos ser eficaces ante los desafíos que se plantean. El punto de partida debe ser un análisis despiadado de la realidad, que nos ayude a identificar “ortodoxias zombis” que siguen formalmente en pie a pesar de haber sido superadas por la realidad, y buscar en su lugar mecanismos de colaboración reales y efectivos para hacer frente a los desafíos existenciales a los que la Humanidad hace frente.
No podemos seguir utilizando por defecto lógicas y mecanismos que ya no responden a la realidad. La estructura internacional actual se parece a una gran instalación industrial, con multitud de piezas móviles y un impacto considerable de la fricción. No basta con ajustar las tuercas o engrasar los rodamientos, sino que debemos superar el modelo actual para reemplazarlo por algo más parecido al funcionamiento de un superordenador.
Debemos avanzar hacia una situación en la que seamos capaces de aprovechar al máximo el potencial ofrecido por las tecnologías de la información, e incorporar este conocimiento al proceso de análisis y toma de decisiones.
Es imprescindible encontrar mecanismos prácticos de cooperación entre los Estados, que integren los legítimos intereses individuales en un sistema de trabajo global que permita avanzar a la vez en los desafíos que afectan a toda la humanidad.
En última instancia, hemos también de superar una concepción de soberanía que otorga a los Estados individuales el poder absoluto y unilateral de tomar decisiones en ámbitos que afectan a toda la comunidad internacional.
Las organizaciones internacionales actuales, en particular el sistema de Naciones Unidas, no disponen del capital institucional, ni de los mecanismos de toma de decisiones, ni de la capacidad de movilizar recursos necesarios para efectuar por sí solo esta transformación que le permita hacer frente de manera eficaz a los desafíos actuales y futuros.
Pero a la vez que buscamos nuevos sistemas de gobernanza hemos de ser conscientes de que estamos en una época de transición en la que lo nuevo está naciendo, pero lo viejo sigue claramente presente y define la realidad para la mayoría de la población. Son tiempos inestables y peligrosos, en los que el ritmo de adaptación es tan importante como el contenido, y la sensibilidad social y política debe acompañar la toma de decisiones estratégicas.
4.- Conclusión
La Comunidad Internacional debe evitar seguir caminando sonámbula, intuyendo que el terreno es cada vez más inseguro, pero incapaz de detenerse, abrir los ojos y tomar decisiones conscientes sobre su destino.
Los Estados son los únicos que pueden imponer un cambio de planteamiento de este tipo, que implica una refundación de los mecanismos e instituciones de gestión de la interdependencia de una envergadura equivalente a la que tuvo lugar después de la segunda guerra mundial.
Existe un ejemplo razonablemente exitoso de esta gestión compartida: la Unión Europea. A pesar de su crisis actual, su trayectoria puede ofrecer algunas pistas sobre cómo abordar estos nuevos escenarios y hacer frente a los desafíos compartidos con una perspectiva conjunta, pero que no ignore la realidad política y social subyacente; un modelo capaz de gestionar y respetar los intereses individuales de los Estados, integrándolos en una dinámica de fondo que haga posible el juego de consensos, complementariedades y complicidades en aras del interés común.
En todo caso, para gestionar el cambio de manera efectiva es necesario actuar con sentido y sensibilidad, en una situación sociopolítica potencialmente explosiva, en la que una parte muy importante de la población exige soluciones para los problemas actuales, más que reflexiones sobre un futuro impreciso y amenazante.